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索引:LQ024-C0402-2012-0001 发布日期:2012-11-29
公开形式:主动公开 责任部门:审计局
公开时限:长期公开
内容描述:乡镇债务专项审计调查结果公告
乡镇债务专项审计调查结果公告

乡镇债务专项审计调查结果公告

一二年十一月二十九日

根据《浙江审计厅办公室关于印发2012年全财政决算审计与乡镇债务专项审计调查工作方案的通知》(浙审办财〔201246)要求,审计局自2012720831,对所有乡镇政府及其融资平台公司、事业单位和其他相关单位2010年和2011年的乡镇债务进行了专项审计调查。现将审计调查结果公告如下:

一、基本情况

2011年末,辖乡镇共有金清镇、蓬街镇、横街镇、新桥镇4个,其中金清镇为浙江中心镇。2011年末,乡镇债务余额总计22538.16万元,均为乡镇政府负有偿还责任的债务,其中:2011年形成的12800万元占56.79%2010年形成的2259.39万元占10.03%2010年以前形成的7478.77万元占33.18%

2011年末乡镇债务余额的资金来源看,通过融资平台公司向银行贷款总计3470万元占15.4%,通过下属单位向银行贷款总计2100万元占9.32%,向其他单位借款总计10960.73万元占48.63%,向村级集体经济借款总计1678.69万元占7.45%,向上级财政借款总计2730万元占12.11%,其他总计1598.74万元占7.09%

    从乡镇2010年、2011年的债务变动情况来看,2011年末乡镇债务余额22538.16万元较2010年初的25365.46万元、2010年末的23636.21万元分别下降11.15%4.65%。从具体乡镇的债务变动情况来看,除1个镇的政府债务与其2010年初余额基本持平外,其余3个镇的政府债务余额较各自的2010年初余额均有明显下降,分别下降6.43%12.01%21.25%

    乡镇债务余额总计22538.16万元,预计在2012年至2016年及以后各年分别需偿还11652万元、3953.73万元、708.81万元、740万元、5483.62万元,分别占2011年末债务余额总计的51.7%17.54%3.15%3.28%24.33%。偿还高峰期在2012年,主要包括乡镇政府通过融资平台公司及其他投融资公司向银行贷款到期5570万元、乡镇约定归还其他单位借款5000万元及需归还的其他借入款1082万元等。

二、审计调查评价意见

近年来政府重视乡镇债务的管理工作,在2009年出台的《关于完善镇(街道)财政管理体制的通知》(路政发〔200946)中对乡镇的化解债务任务作出规定,规定指出各乡镇必须将化解债务和消化赤字作为重要任务,严格按照政府关于政府性债务管理的各项规定,按时上报政府性债务计划。未经政府批准,一律不得举借新债。同时对乡镇擅自举债、增加赤字的行为也规定了相应的处罚措施。上述文件的出台对于遏制乡镇债务盲目增长及防范乡镇债务风险都起到了一定的促进作用。

审计调查结果表明,乡镇债务总体负担不高、风险可控,但各个乡镇债务风险参差不齐,各乡镇的短期偿债压力均较大,在债务资金管理、使用方面以及对融资平台公司管理上仍然存在一些问题,需要进一步改进。

三、乡镇政府债务的风险分析

(一)乡镇债务风险总体可控,但各个乡镇债务风险参差不齐,各乡镇的短期偿债压力均较大,且偿债资金存在较大不稳定性

从乡镇债务的总体情况看,2011年末乡镇政府负有偿还责任的债务余额总计22538.16万元,当年偿还债务本息24691.71万元,2011年乡镇可用财力24052.03万元,总体债务率为93.71%,低于国际公认的100%债务率警戒线,债务负担处于可控范围内;总体偿债率102.66%,远高于国际公认的20%偿债率警戒线,偿债压力较大。

2011年末各个乡镇的具体情况看:有2个乡镇的债务率低于100%,分别为73.69%58.01%2个乡镇的债务率超过100%,分别为269.65%269.88%4个乡镇的偿债率分别为83.25%104.52%145.79%202.99%,均远高于20%4个乡镇政府的偿债压力普遍较大。

2011年末,乡镇政府负有偿还责任的债务余额总计22538.16万元中,明确以土地出让收入为还款来源的余额总计为21868.16万元,占97.02%。偿债资金来源过分依赖于土地出让收入,易受政府土地政策和宏观调控的影响,存在较大的不稳定性。

(二)乡镇融资平台公司负债比例高、盈利能力弱,自身偿债能力较差

2011年末,隶属乡镇的融资平台公司共有3家。2011年末乡镇融资平台公司乡镇政府债务总余额为6010万元,占乡镇政府性债务总额22538.16万元26.67%,均为乡镇政府负有偿还责任的债务。

从资产负债率指标看,3家融资平台公司2011年末资产负债率均超过70%,资产负债率最高的达90.08%

从盈利情况看,3家融资平台公司2011年自身均无实质性的经营收入,盈利能力弱,归还借款本金及利息支出的资金全部依靠乡镇财政或借新还旧获得。

四、审计调查发现的主要问题

()乡镇政府债务管理及控制机制不健全。本次审计所调查的4个乡镇政府对债务的举借、使用及偿还均未建立明确、规范的管理制度,各乡镇政府在需要资金时,通过各种方式借入,没有具体的偿还措施与还款计划,更没有建立相应的债务风险评估机制和进行风险评估。

 ()乡镇债务的借款协议不齐全,债务责任不够明确。从本次审计调查4个乡镇2011年末政府性债务余额的借款协议签订调查情况看,除1个镇的借款协议较为齐全外,其余3个镇的政府性债务中,向企业、村、个人的部分借款未签订借款协议,导致借贷双方权责不明确。

()乡镇债务资金没有明确的投向。本次审计所调查的4个乡镇对债务资金均实行与其他财政资金捆绑使用,没有建立债务资金的决策和预算制度,导致对借入资金使用的随意性较大,无法分清各笔债务资金的具体真实用途。

()部分乡镇下属投融资公司的资金使用效益不高。如: 1家公司2011年银行贷款季平均余额为1780万元,而同期该公司的银行活期存款季平均余额1040万元,存贷比达58.43%;另1家公司2011年银行贷款季平均余额为518.75万元,而同期该公司的银行活期存款季平均余额为251.95万元,存贷比达48.57%

 ()乡镇政府及融资平台公司对政府性债务利息的支出管理不够规范

1.乡镇政府财政支出列支的融资平台公司利息支出反映不真实。从本次调查情况看,乡镇政府财政对下属融资平台公司的利息支出普遍采用以拨代支,未按年及时结算,导致乡镇财政支出均未能及时、真实反映融资平台公司的借款利息支出。

2.部分乡镇政府及融资平台公司将应支付给借款单位的利息直接支付给个人,使得借款单位逃避了这部分借款利息收入的纳税义务。

五、乡镇债务的原因分析

   (一)城乡一体化及域经济增长对乡镇基础投入的过度需求。由于经济社会的高速发展与路、电、水等基础设施建设相对滞后的矛盾十分突出,乡镇政府采取了加大基础设施投入、投资环境改善等一系列举措,由此带来各项基建支出的急剧上升,但乡镇政府的收入十分有限,迫使负债经营。

(二)乡镇财政管理办法落后,财权与事权不对称。目前乡镇的财政管理办法与经济社会发展不相适应,表现在乡镇财政预算管理不规范,开支随意性大;监督较弱,乡镇人大对财政的监督流于形式。乡镇财政面临的是收入逐级向上集中,职能和责任在不断下放,同时乡镇政府被要求承担大量与其财权不相称的事权。

(三)缺乏制度约束,乡镇政府债务得不到有效控制。近年来,从中央到级政府制定出台了加强政府负债管理和化解乡镇负债等一系列规定,但从调查情况看,上级的有关规定并未真正得到有效的执行。全乡镇均未建立债务计划管理制度及债务的预算和债务收支计划,举债的随意性还较大,乡镇政府债务还未得到有效的控制。

六、审计建议

针对上述问题,审计局提出了四点建议:

(一)强化制度约束,有效管理和控制乡镇政府债务。建议政府根据乡镇债务的管理现状,按照“收入一个笼子,预算一个盘子,支出一个口子”的公共财政管理体制要求,出台全的乡镇债务管理制度及乡镇债务管理信息系统平台。从源头统筹,加强对举债项目的审批和监督,不断强化和提高政府举债决策的科学性,在将乡镇政府性债务全面纳入预算管理的同时,全过程跟踪监督负债资金的使用状况,促使乡镇政府举债行为合理规范。

(二)分类化解存量债务。乡镇政府对已经形成的乡镇政府性债务,要按照“制止新债,摸清底数,明确责任,逐步化解”的原则,进行全面、彻底的清理,对债务的来源和用途,逐笔登记造册,建立台账和数据库,实行动态管理,并制定具体的偿债计划,因地制宜采取有效的化解措施。

(三)建立和完善科学合理的财政管理体制。建议政府在综合考虑全乡镇经济发展水平、税源基础、财政收支规模等因素的基础上,划分类型,别对待,分类管理,进一步完善乡镇财政管理体制。对经济比较发达的乡镇可实行“分成型”财政体制,充分调动乡镇聚财理财的积极性,从体制上保障乡镇财政有较为充实的财力;对其他乡镇可实行“包干型”财政体制,科学测算运行成本,基本保障乡镇政府的正常运转,保障其必要的支出。从机制上解决乡镇事权与财权不对称状况,尽量减少对乡镇安排配套资金的要求,切实减轻乡镇财政负担。

(四)建立乡镇债务的问责机制,完善领导干部任用和考核制度。将政府性债务作为乡镇领导干部交接的一项重要内容,把领导干部任职期间债务的增加或减少作为乡镇及领导干部考核的一项重要指标,引导领导干部积极减少债务,防止无序投资和超财力建设。

目前,有关部门及乡镇政府正在积极采取措施,逐项进行整改落实。

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